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稅務檢查權和涉稅偵查權鏈接狀況

2012-08-25 16:29 來源:法律學 人參與在線咨詢

 

現代憲政國家無不首先是租稅國家,其一切權力無不是來自于稅收。征稅權是較基本的、影響較廣的政府權力,是政府存在必不可少的權力。征稅職權是征稅權的具體化。而稅務檢查權是征稅職權的具體形式之一。稅務檢查權是為了保證征稅決定的作出和稅收征管目標的實現,而依法對納稅人等遵守稅法和履行納稅義務情況進行的調查、檢查、審計和監督活動的權力。稅務檢查權行使的主要目的是獲取信息和證據,因而它不僅是一項獨立的權力,而且是行使其他征稅職權的基礎和保障。目前,稅收流失嚴重。按11.46%的稅收流失率推算,2007至2009年三年累計流失稅收達18264億元以上。遏制如此嚴重的稅收流失的一個重要手段就是嚴肅查處涉稅違法、犯罪行為,及時對涉稅違法行為給予行政處罰,對涉稅犯罪行為給予刑事處罰。而涉稅案件刑事偵查權是刑事訴訟法賦予公安機關查明涉稅犯罪案件事實,并抓獲犯罪嫌疑人的權力。這就涉及到稅務機關和公安機關在查辦案件上的配合,涉及稅務檢查權和涉稅案件刑事偵查權(以下簡稱涉稅偵查權)的銜接問題。從現行法律、法規和準司法解釋來看,稅務檢查權與涉稅偵查權銜接制度的框架已基本建立,有一套上至憲法下至行政法規或其他規范性文件的法律法規進行規范。但必須承認,憲法乃至刑事訴訟法、行政處罰法等基本部門法對此規定都是極其原則與抽象的,具體規定銜接機制的還僅限于行政法規和內部規定,法律位階較低,并且原則規定多,操作性不強。

 

一、稅務檢查權和涉稅偵查權銜接中存在的問題

 

1.《刑法修正案(七)》實施后,稅務檢查權和涉稅偵查權的銜接矛盾日益突出,稅務檢查權和涉稅偵查權的行使順序亟需明確。《刑法修正案(七)》和《較高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(二)》的不同規定,導致了稅務檢查權和涉稅偵查權行使時間的差異,必然導致同一納稅人的同一逃避繳納稅款行為產生不同的法律后果。同一違法事實,因稅務機關稅務檢查權和公安機關涉稅偵查權的行使順序不同,而面臨不同的處罰結果,對納稅人而言,是不公平的,也是不公正的,也是有悖立法原則的。[1]

 

2.對非納稅人違反征管法規定的違法行為,稅務檢查權和涉稅偵查權存在不銜接的矛盾。非法印制發票和為納稅人、扣繳義務人非法提供銀行賬戶、發票、證明或者其他方便的單位和個人,往往是專門從事違法行為的“專業戶”,但卻不是征管法上所稱的納稅人或扣繳義務人。對這些個人和單位的上述違法行為,稅務機關無法行使稅務檢查權予以調查核實;而公安機關對于尚未構成的犯罪的上述違法行為,又無權管轄。

 

3.對個別涉稅犯罪行為,稅務檢查權和涉稅偵查權存在脫節的矛盾。對于虛開稅款稅額在一萬元以下或者致使國家稅款被騙數額在五千元以下的虛開增值稅專用發票案件,因稅務機關無法行使稅務檢查權,征管法也沒有處理的依據,導致虛開增值稅專用發票稅額低于立案標準的,既不屬于稅收違法行為,也不屬于稅收合法行為,涉稅刑事偵查權不行使,稅務檢查權無法行使,犯罪行為處于沒有公權力查處范圍的奇異境況。類似的情況還有偽造、出售偽造的增值稅專用發票案;非法出售增值稅專用發票案等。值得注意的是,《中華人民共和國治安管理處罰法》也沒有對上述行為的處罰規定,刑法規定的犯罪行為因立案標準的提高,處于不受稅務機關稅務檢查權、公安機關涉稅偵查權、治安管理權行使范圍的真空,超然于法律懲罰之上。

 

4.行政執法與刑事司法對證據規則的要求不同導致稅務檢查權和涉稅偵查權的重復行使。稅務行政執法過程中形成的證據,往往未能形成完整的證據鏈條,向公安機關移送的證據缺乏完整性,大量的證據還需要公安機關收集。而且稅務機關在行政執法中形成的調查、詢問、陳述等證據材料能否直接作為刑事訴訟的證據規定不明確。二、影響稅務檢查權和涉稅偵查權銜接的原因

 

(一)立法缺陷

 

1.稅收征管法與刑法的銜接不緊密。《稅收征管法》的刑事處罰則采用的是附屬刑法,只是籠統規定“構成犯罪的,依法追究刑事責任”。這種立法模式,過于籠統和單一,不利于對犯罪行為的刑事制裁。如何判斷是否構成犯罪,在征管法中沒有明確的規定,稅務機關在稅務檢查中難于把握是否達到移送的標準。而且行政執法與刑事司法適用的法律依據不同,稅務機關與公安機關對案件的定性、證據的收集和固定在認識上存在分歧,稅務人員在執法中也缺乏對刑事證據的取證標準和取證要求的認識。

 

2.規范稅務檢查權與涉稅偵查權銜接的有關法律立法位階低,缺乏剛性。目前規范稅務檢查權與涉稅偵查權銜接的較高位階的規范是屬于行政法規的國務院《關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。但是實踐中稅務機關和公安機關之間未按照該規定移送涉嫌犯罪案件也只能靠協調予以解決,并且該規定無法觸及刑事訴訟領域,沒有解決在稅務檢查過程中形成的證據進入司法程序后的法律地位及證明規則問題;較高人民檢察院、全國整規辦、公安部《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》只是各部門聯合會簽的工作文件,對有關部門的約束力較弱。而且,這些規定中對不執行規定的保障機制又不健全,制約了工作的開展。

 

3.行政處罰與刑事處罰的不銜接導致稅務檢查權和涉稅偵查權的銜接出現真空。行政處罰與刑事處罰都屬于公法責任的范疇,但卻是兩種性質互異的法律制裁。當同一違法行為不僅嚴重違反行政法規范,而且“情節嚴重”觸犯刑律時即構成行政犯罪行為。行政犯罪的這種雙重違法性又決定了行政機關應當行使檢查權,查明其違法事實,對涉嫌構成犯罪的,移送公安機關立案偵查,追究其刑事責任;公安機關對行政機關移送的涉嫌犯罪案件,應依法行使刑事偵查權,查清其犯罪事實,移送人民檢察院提起公訴,追究其刑事責任,給予刑罰處罰,但目前,稅務實踐中存在的“只刑不罰”的不合理現象,很重要的原因就在于未能在立法上實行行政處罰和刑事處罰有效銜接。

 

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