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行政管理機制的確立及特點

2012-11-02 17:58 來源:社會行政論文 人參與在線咨詢

作者:祝馬鑫

中央集權君主專制的管理體制是怎樣確立的,這種體制從世界范圍看有何特色,這種體制的結構和機制存在什么問題,這些問題都有待于從理論上加以研究。現將個人一些不成熟的意見發表出來,敬請各位學者、專家、讀者批評指正。

一、變法運動與中央集權管理體制的確立

戰國時期,中國社會進入了封建社會。其重要標志之一,是春秋中晚期各國強卿在其領地內所推行的中央集權君主專制體制通過變法運動而制度化系統化了。各國變法的內容、深度、側重點及其先后雖有所不同,但變法的目的及其實質都是用以郡縣制為特征的中央集權的封建君主專制取代宗法等級君主制,這種政治體制的變革又以經濟基礎的變革為前提,并且用法的形式使經濟變革法制化,因此,變法的內容既有政治的也有經濟的,變法的要點如下:

第一,用郡縣制取代分封制,以實現封建君主中央集權的目的。分封制時代的社會本質上是一種小國寡民的社會,各級君主的專制權力受到空間范圍的限制。各級封君對國土的管理分成兩部分:一為直接統治區,如天子的王徽、諸侯的“公室”、卿大夫之“家室”;一為間接控制區,如天子封給諸侯,或諸侯賜給卿大夫的土地。在這種體制下,封君的專制權力在直接統治區是完整的;在間接控制區,因國家主權受到空間的分割,其專制權力受到限制。一般講,當下級封君依禮制盡到臣下的義務后,上級封君就無權插手其內部的事務。郡縣制解決了分封制下君主權力在國家結構上的有限性。地方長官不再是封君,其職位不能世襲,國君可以撤換,因而由職位所派生的權力也不是永恒的;同時,地方長官所掌握的主要是行政執行權,決策權仍在中央,在決策上雖因地制宜有一定處置權,但權力極其有限。這樣一來,國君的意志便可貫徹到各級政府及社會各方面,包括較基礎的行政組織—鄉里。由此可見,以郡縣制為基礎的封建君主中央集權制的專制權力比分封制下的君主專制權力要大得多。

第二,廢井田,承認土地私有制,以奠定封建中央集權體制的經濟基礎。據《漢書•食貨志》記載:“秦用商鞍之法,改帝王之制,除井田,民得買賣”。據經濟學觀點,允許土地買賣是土地私有制的一種標志。土地私有必然引起土地兼并的發生,造成庶民的分化,一部分人上升為地主,一部分人成為流民或佃農,還有一部分人成為處于分化邊緣的自耕農。在這種情況下,如果廢除土地私有制,將歷史又倒退回去,不僅會遭到地主、商人、官僚的反對,甚至廣大的自耕農也會起來反對。如果要維持土地私有制,失去土地的流民、佃農跟奴隸社會的庶民不同,有較大的人身自由,他們會集體行動起來,則成為破壞生產的潛在力量。在這種嚴重的階級斗爭格局下,需要一個表面凌駕于社會之上維護私有秩序的保護神—封建中央集權制國家。此外,土地兼并還帶來另一個結果,即國家賦稅、兵役、勞役的減少。按照法律,地主和自耕農作為編戶齊民都應承擔國家的賦役,然地主通過和官僚勾結或直接為官以逃避賦役。不僅如此,依附地主的奴蟀、徒附、佃客等人口在豪強地主勢力隱瞞保護下,也可以逃避國家的賦稅,故大量的賦役都轉嫁到自耕農身上。過重的賦役又會造成自耕農破產,從而造成國家賦役減少。故從商較變法以來到秦漢歷屆政府都實行“以農為本”、“重農抑商”的經濟政策,并采取各種財政、行政的手段打擊豪強地主、商人、官僚對土地的兼并,保護自耕農經濟,從而在一定程度上和期限內,使地主和自耕農經濟、農業經濟和商品經濟保持大體協調發展,減緩自耕農破產而淪為流民的過程,降低農民起義爆發的頻率。從這里可以看出,封建中央集權政府在一定范圍內為適應生產力的發展在調整生產關系緩和階級矛盾方面能發揮一定的作用。

第三,為適應經濟體制的變革以及社會階級結構的變化,各國均頒布法律,依法治民。由于等級君主制的解體,井田制的廢除,庶民的社會身份得到提高,人身自由得到加強;另一方面,土地兼并造成自耕農破產以及階級結構的大調整,人們階級地位有的上升,有的下降,造成社會動蕩不安,要求加強國家的社會管理職能,許多重大的社會沖突,甚至要求國君親自來仲裁。這時僅依靠以禮制為基礎的習慣法來處理新的社會間題是不行的,于是各國紛紛制定新的成文法作為判斷是非的標準,如魏國制定的《法經》,較明顯地體現地主階級的法律意志。該法共分《盜》、《賊》、《捕》、《雜》、《具》等法。其中以《盜》、《賊》兩篇為核心,正如《晉書•刑法志》評述的,“王者之政莫急于盜、賊”,封建社會法律的核心是保護以地主土地所有制為主要內容的私有制。故李哩的《法經》經商鞍增修而在秦國推行,以后成為我國封建社會法律的基礎。

第四,實行官僚制,廢除世卿世祿制,這是各國變法中貴族勢力與新興地主階級斗爭的焦點。李埋提出“食有勞而祿有功”,吳起提出“廢公族疏遠者”,其核心是剝奪舊貴族的特權,以便讓那些從庶民中產生的新興地主階級的代表人物掌握政權。其次,廢除世卿世祿制實行官僚制,是封建君主中央集權管理體制的需要。所謂官僚制,實際是春秋及其以前在卿大夫家臣制基礎上發展起來的一種新人事管理體制。其特點:1.官職不能世襲,而只能依憑能力和功勞由國家授予;2.官吏只能依據法律以及上級的規定行使自己的職權;3.通過“上計”來考核官吏;4.依據官吏的實績予以獎懲或升降;5.用律祿制取代食封制。君主通過官僚制便能完整地控制國家的人事權,從而達到君主“執要”、群臣“四方來效”的目的,實現中央集權。

二、中國封建中央集權管理體制的特色

封建中央集權并非中國獨有的制度,西歐封建時代也有過;與西歐相比,中國封建中央集權的管理體制有自己的特色。

第一,中國的封建中央集權體制時間長,僅以秦統一的公元前221年算起到1840年鴉片戰爭為止,封建中央集權制達2061年。不僅時間長,而且是我國封建社會唯一的政體形式。西歐則不同,西歐封建社會有領主制、貴族民主制、等級代表君主制以及中央集權的君主專制。西歐的封建中央集權只是封建社會走向資本主義社會的一種過渡形態。在12個世紀的封建社會中,英國中央集權的君主專制僅占150多年,法國僅占200多年。

第二,無論在中國還是在西歐,中央集權的封建君主專制的基本特征是國家權力高度集中于君主個人,然集中的程度有所差別。比如在西歐,立法與司法權基本上為各國國王所控制,但由于等級代表君主制時代的代表會議在君主專制時代繼續存在,如英國的巴立門、法國的三級會議,當國王實施立法、司法權時,多少還是受到代表會議的干擾,在中國就不存在這種干擾。皇帝的“圣旨”在通常情況下就是法律,任何人不得“抗”旨。國君對立法權掌握的程度也有所不同,西歐的專制君主從未取得唯一立法者的資格,國王在懲治臣民時常受到羅馬法、習慣法以及等級代表會的限制。在行政、人事權上,中國皇帝可以“乾綱獨斷”,在西歐則情況不一樣,當一些人用錢買得官職后,就成為世襲官,國王無法贖回。在財政上,西歐專制君主從來沒有取得完全的征稅權;在中國則不同,“中外之財,皆陛下(皇帝)府庫’,①。

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